¿Qué hacen los gobiernos?

Also available in English | Egalement disponible en français

Los gobiernos apoyan a sus sectores de alimentación, agricultura y pesca para lograr una amplia gama de objetivos.

Los gobiernos tradicionalmente han intervenido en gran medida en el sector agrícola, probablemente más que en cualquier otro sector productivo de la economía. Históricamente, los gobiernos lo han hecho porque estaban preocupados por asegurar un nivel adecuado de ingresos para los agricultores y un suministro de alimentos suficiente y accesible para sus poblaciones. Si bien estos objetivos siguen siendo importantes hoy en día, muchos gobiernos han ampliado el alcance de sus políticas para lograr otros objetivos, como la creación de agro-industrias más competitivas e innovadoras y de sistemas de producción ambientalmente sostenibles más resilientes al cambio climático y a otros riesgos.

Los países, de manera general, comparten ampliamente estos objetivos, pero su importancia varía según las circunstancias individuales de cada país. Muchos países desarrollados han subsidiado los ingresos agrícolas durante mucho tiempo, pero a medida que sus economías crecen y se transforman, otros objetivos a menudo se vuelven importantes, como la protección del medio ambiente. En muchos países en desarrollo, la agricultura y la pesca hacen una contribución mucho más significativa al crecimiento económico en general y al empleo. Los gobiernos a menudo tratan de estimular la producción y aumentar los ingresos de los productores al reducir los costos de los insumos o al aumentar los precios de los productos; al mismo tiempo, estos gobiernos se esfuerzan por mantener precios bajos en los alimentos, particularmente para apoyar a las poblaciones más pobres.

Las políticas actuales no siempre están bien alineadas con estos objetivos cambiantes

La OCDE monitorea y evalúa las políticas agrícolas de 53 países que, en conjunto, proporcionan más de medio billón de dólares al año en apoyo a la agricultura. Más de tres cuartos de este apoyo va directamente a los agricultores, mientras que el resto es inversión pública en sistemas de innovación agrícola (es decir, investigación y desarrollo, extensión y capacitación agrícola y educación agropecuaria), en sistemas de inspección de calidad y seguridad alimentaria, y en infraestructura rural o agrícola. Por supuesto, hay grandes diferencias entre los países.

En los últimos 20 años, el nivel de apoyo proporcionado a los agricultores en muchos países ha disminuido. El apoyo brindado a los agricultores también comenzó a estar más desconectado ("desacoplado") de la producción, lo que significa que muchos agricultores ya no reciben pagos o precios más altos por producir un producto específico, y en cambio, se ha comenzado a orientar el apoyo a cuidados ambientales y a un mejor uso de herramientas de gestión de riesgos. Pero algunos países desarrollados continúan brindando altos niveles de apoyo, y algunas economías emergentes han aumentado el nivel de apoyo, aunque desde niveles bajos o incluso negativos.

El apoyo gubernamental a la pesca es sustancial, pero mucho menos que el apoyo proporcionado a la agricultura. El apoyo a la pesca incluye pagos a pescadores individuales, por ejemplo, para la modernización de embarcaciones, así como inversiones en infraestructura portuaria y monitoreo, vigilancia y control de pesquerías. Las exenciones de impuestos al consumo y los subsidios para el uso de combustible también son comunes, a veces dirigidos específicamente al sector pesquero y, a veces, como parte de programas de apoyo más amplios. En 2016, el apoyo dirigido directamente a la pesca totalizó casi USD 3 mil millones para los países de la OCDE incluidos en la base de datos del estimador de apoyo a la pesca.

Las medidas de política utilizadas por los gobiernos afectan la producción, el comercio y otros resultados de manera diferente

Algunas medidas son más efectivas para lograr objetivos políticos específicos que otras. El gasto público en innovación agrícola y servicios de inspección, por ejemplo, es particularmente efectivo para aumentar el crecimiento sostenible de la productividad agrícola. Subsidios a los agricultores pueden adaptarse a objetivos políticos específicos, como un mejor desempeño ambiental en las fincas, o al identificar regiones específicas o grupos de granjas que sean beneficiados con el apoyo, o al agregar condiciones para el subsidio. Mantener los precios internos artificialmente altos (por encima de los niveles internacionales, por ejemplo, mediante la imposición de restricciones a la importación) permite a los gobiernos apoyar a los agricultores sin cargar directamente el presupuesto público, pero el costo es asumido por los consumidores, y la carga es desproporcionadamente pesada para los consumidores menos favorecidos.

El apoyo a los precios internos, los pagos por producción y los subsidios a los insumos no solo distorsionan las decisiones de producción y los flujos comerciales, sino que también pueden tener impactos negativos en el medio ambiente. Debido a que estas medidas dependen de la producción, pueden llevar a los agricultores a utilizar en exceso los insumos y aumentar la presión sobre el medio ambiente. Y debido a que este tipo de medidas de apoyo a menudo se dirigen a productos básicos, pueden reducir la capacidad de recuperación y adaptación al cambio climático al alentar a los agricultores a cultivar productos específicos, incluso si no están bien adaptados a las condiciones del clima local.

Estas medidas también pueden tener efectos significativos y negativos en la resiliencia y la seguridad alimentaria de los consumidores y productores. En algunos países, el uso de barreras al acceso de mercado y formas distorsionantes de subsidios está motivado por preocupaciones de seguridad alimentaria, ya que los países buscan alcanzar tasas más altas de autosuficiencia alimentaria. Pero los precios altos de mercado (creados por estas medidas) perjudican de manera desproporcionada a los hogares más pobres y vulnerables al aumentar el precio de los alimentos básicos. Esto incluye a los pequeños agricultores, que pueden ser compradores netos de productos agrícolas. Algunos gobiernos mantienen reservas públicas para proteger a los consumidores de altos precios de los alimentos, particularmente en los países en desarrollo. Sin embargo, los grandes programas de existencias públicas pueden tener impactos no intencionales en los mercados nacionales e internacionales, y pueden aumentar la volatilidad de los precios.

El apoyo público puede estar mejor alineado con las oportunidades y los desafíos que enfrenta el sector

Existen oportunidades y desafíos para satisfacer las demandas futuras de alimentos, agricultura y productos pesqueros de manera sostenible, y en el contexto de un clima cambiante.

Las políticas continúan evolucionando a medida que los países desarrollan formas más específicas y menos distorsionadoras del mercado para abordar los objetivos de ingresos, los riesgos y el desafío de mejorar la productividad en formas ambientalmente sostenibles. Aun así, los productos agroalimentarios en general enfrentan aranceles más altos que los productos industriales, y es más probable que enfrenten medidas no arancelarias derivadas de las regulaciones nacionales. La presión externa derivada de los acuerdos internacionales juega un papel importante, comenzando con la adopción del Acuerdo de Agricultura de 1994 (parte de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales que condujo a la creación de la Organización Mundial de Comercio). Si bien los avances tanto en la agricultura como en las negociaciones comerciales de pesca a nivel multilateral siguen siendo lentos, los esfuerzos se han intensificado, incluso en la OMC.

En el futuro, alinear las políticas de alimentos, agricultura y pesca con las necesidades emergentes del sector requerirá que los gobiernos distingan entre las medidas que brindan apoyo económico a los hogares necesitados de aquellos que buscan aumentar la productividad, la sostenibilidad y la resiliencia al cambio climático y a otros riesgos. También requerirá un enfoque de políticas más integrado, asegurando que los paquetes de políticas sean coherentes con las medidas de toda la economía y respondan a las necesidades de todo el sistema alimentario, “de la granja a la mesa”. El trabajo de la OCDE de crear nuevos datos, información, análisis y asesoramiento trata de respaldar la toma de decisiones de los gobiernos sobre formas prácticas para mejorar el desempeño de sus políticas.

¿Qué hacen los gobiernos?